Kada govorimo o pojavama diskriminacije u Bosni i Hercegovini čini nam se da je diskriminacija svepristuna, slušamo i svjedočimo raznim pojavama diskriminacije, a mnogi tvrde da su žrtve diskriminacije. S druge strane postupaka pred nadležnim tijelima u kojima se zahtijeva zaštita od diskriminacije nema, odnosno nema ih u značajnijem broju.
Nakon usvajanja
Zakona o zabrani diskriminacije, potom i izmjena i dopuna ZZD-a 2016. godine u nekoliko razgovora nametnulo se pitanje: da li će u dogledno vrijeme konačno doći do pokretanja i povećanja broja antidskriminacionih postupaka pred nadležnim institucijama? Pozadina ovog pitanja nalazi se u shvatanju da dosadašnji mehanizmi zaštite od diskriminacije nisu bili djelotvorni. Drugim riječima žrtve diskriminacije ili diskriminirane grupe nisu mogle ili znale kako iskoristiti postojeće mehanizme zaštite, a time i ostvariti prava koja im pripadaju.
Odgovor na ovo naizgled jednostavno pitanje zahtijeva nešto pažljivije razmatranje. Najprije je potrebno odgovoriti kako razumijevamo efikasnost mehanizama zaštite, odnosno šta je zapravo efikasnost. Jednostavno rečeno zakon je efikasan kada se poštuje, pa bi činjenica razmjerno malog broja antidiskriminacionih postupaka mogla govoriti u prilog tvrdnji da se Zakon o zabrani diskriminacije poštuje. Štaviše, neko bi mogao tvrditi da mali broj predmeta utvrđivanja i otklanjanja diskriminacije u odnosu na predstavu o sveprisutnoj diskriminaciji može upućivati da diskriminacije i nema, odnosno nema je u značajnijoj mjeri. Iz ovoga proizlazi zaključak da građani i institucije razumiju šta je diskriminacija odnosno ne ugrožavaju priznavanje, uživanje ili ostvarivanje na ravnopravnoj osnovi zajamčenih prava i sloboda. Jednostavnije rečeno da ZZD (ali ne samo ZZD, jer i niz drugih zakona sadrži antidiskriminacionu klauzulu) ostvaruje preventivnu ulogu u sprečavanju i onemogućavanju pojava diskriminacije.
Međutim kada govorimo o Bosni i Hercegovini nekako slutimo da to nije slučaj. Vrlo lako je provjerljivo šta građani misle o priznavanju i ostvarivanju na ravnopravnoj osnovi zajamčenih prava i sloboda. Npr. neki od komentara na predložene izmjene ZZD glasili su (1):
“sram da bude svakog parlamentarca koji glasa za ovakav Zakon.”(2)
“ako je stanovnistvo bolesno salje se u mentalne ustanove a ne ovako dodvoravati se ludom pa mu sutra omoguciti i usvajanje dece ovaj zakon je katastrofa a parlamentarci ako ga usvoje dotakli su dno a ako eu to zahteva i uslovljava netrebamo ni ici u takvo bolesno drustvo.“
„... jarane ove homoseksualce.moćni ljudi financiraju i podržavaju a sve po naređenju njihovog gospodara Iblis/Lucifera/Sotone da ljudima pomute razum“
„kad je neko oboli njegovo elementarno pravo je da ne bude diskriminisan I da dobije adekvatan medicinski tretman. Obaveza svakog drustva I drzave je da ovim sto su umuslili da su 'drugaciji' da im pomogne da shvate da su ustvari oboljeli I da im obezbijedi adekvatno lijecenje, jer samo tako nece biti diskriminisani.“
Ipak, ako se vratimo na početno pitanje vidjet ćemo da provejava želja da se broj postupaka poveća odnosno da postojeći mehanizmi zaštite budu više korišteni. Zašto se onda postojeći mehanizmi ne koriste?
Razlog razmjerno manjeg broja antidiskriminacionih postupaka leži u činjenici da građani i institucije ne znaju šta je diskriminacija pa tako ne znaju ni prepoznati diskriminaciju. Iskustvo pokazuje da se često svako kršenje prava odnosno neprimjenivanje zakona smatra diskriminacijom. Ove različite pojave se nerijetko izjednačavaju, a suštinski radi se o potpuno različitim situacijama. Da bismo mogli govoriti o diskriminaciji potrebno je utvrditi svako različito postupanje institucija, poslodavaca, u javnom i privatnom sektoru, odnosno pravnog lica ili pojedinca, s ciljem ili koje ima za posljedicu kršenje ili otežavanje ostvarivanja prava nekoj osobi ili grupi, zbog neke njihove osobine ili karakteristike koja ih razlikuje u odnosu na druge osobe ili grupe u istoj ili sličnoj situaciji.
Također nesporazum ili nerazumijevanje o tome šta je diskriminacija izazivaju i situacije u kojima različito postupanje nužno ne mora predstavljati slučajeve diskriminacije ukoliko se radi o postupanjima za koje postoji objektivno opravdanje, a radi ostvarenja legitimnog cilja. Slijedi vrlo jednostavan primjer kada različito postupanje ne predstavlja diskriminaciju. (3)
Za posao balerine opravdano je zapošljavanje žena sa završenom baletnom školom; neopravdan je zahtjev da balerina bude određene nacionalnosti, jer nije objektivno potrebna određena nacionalnost za posao koji će obavljati. (4)
Naredni odgovor na pitanje zašto imamo mali broj slučajeva u kojima je diskriminacija utvrđena tiče se situacija u kojima je diskriminacija prepoznata ali diskriminirane osobe ili grupe ne znaju kako ostvariti zaštitu, pred kojim organima i u kojim postupcima. Pored navedenog, činjenice dugotrajnosti postupka i nepovjerenja u rad nadležnih institucija, strah od viktimizacije i generalni nedostatak finansijske i stručne pravne podrške također predstavljaju prepreku za pokretanje postupaka za zaštitu od diskriminacije. (5)
Pitanje efikasnosti mehanizama za zaštitu od diskriminacije svakako je neodvojivo i od uloge koje imaju nadležne institucije u pružanju zaštite diskriminiranim osobama i grupama. Međutim postavlja se pitanja da li same institucije, prvenstveno sudovi i ombudsman, koji pružaju zaštitu od diskriminacije razumiju zakonsku normu, dosljedno je sprovode, te da li imaju dostatne kapacitete za provođenje zakona. Stručnost sudija, određenje strana u postupku, primjena novih rješenja poput prebacivanja tereta dokazivajna, razumijevanje osnova diskriminacije, računanje rokova, ostvarenje načela hitnosti predstavljaju samo neke od problema na koje ukazuje praksa primjene ZZD-a.
U posljednjoj analizi antidiskriminacionog zakonskog okvira i prakse navodi se da je parnica koja se pokreće povodom slučaja diskriminacije zamišljena uz značajne posebnosti u odnosu na opću parnicu. (6)
Kao primjer nerazumijevanja posebnosti ovih postupaka može za ilustraciju poslužiti primjer kada je Kantonalni sud u Mostaru istakao da "tužitelj (NVO Vaša prava) ne može željeti bolje uvjete školovanja u tuženim školama i biti veći zaštitnik prava učenika nego što su to njihovi roditelji koji se nisu obratili za zaštitu prava svoje djece", a povodom tužbe koju je u februaru 2011. godine podnijelo udruženje Vaša prava BiH protiv tuženih Hercegovačko-neretvanskog kantona, Osnovne škole Stolac i Osnovne škole Čapljina radi utvrđenja diskriminacije i kršenja principa jednakog postupanja zbog segregacije na etničkom principu u obrazovnim ustanovama kroz tzv. sistem "dvije škole pod jednim krovom". (7)
Drugi primjer mišljenje je Vrhovnog suda FBiH da ukoliko se samo jedno lice prijavi na konkurs za radno mjesto, i ako to lice, bez obzira na kvalifikacije i njihovu superiornost, ne bude zaposleno zbog svoje vjerske pripadnosti, takvo lice, ipak, ne može biti diskriminirano. Ova presuda uspostavlja opasan presedan, koji otvara prostor poslodavcima da otvoreno diskriminiraju ukoliko pred sobom imaju samo jednog kandidata. (8)
S druge strane Institucija ombudsmena Bosne i Hercegovine je centralni organ za zaštitu od diskriminacije pa je u tom smislu potrebno naznačiti kako ombudsmen vrši svoja ovlašćenja i na koje probleme nailazi da bi se u potpunosti realizirao zakonski potencijal koji institucija posjeduje. Analizirajući zakonsku normu kao i rad same institucije vrlo teško je zapravo reći šta znači pozicija centralne institucije za zaštitu od diskriminacije.
Nažalost, uloga Institucije ombudsmana u zaštiti od diskriminacije svela se uglavnom na donošenje preporuka. Ombudsman ne koristi mogućnost da donese određene strateške mjere borbe protiv diskriminacije, ne prati zakonodavstvo i ne daje savjete izvršnim organima vlasti radi suzbijanja diskriminacije, a što predstavlja njihovu zakonsku obavezu. (9) Pored toga rasprostranjena percepcija da su preporuke "neobavezne" kao i njihova nedovoljna realizacija stvaraju sliku neefikasnog mehanizma zaštite od diskriminacije što u konačnici obeshrabruje diskriminirane osobe da uopće zatraže zaštitu dovodeći do obesmišljavanja cijelog sistema. Tako se shvatanje "centralnosti" institucije odnosi na eventualno pitanje poštivanja preporuka od strane drugih organa, a zanemaruje se mogućnost da sama institucija proaktivnom ulogom doprinese izgradnji vlastitog autoriteta. (10)
Posljednja karika koja utiče na efikasnost mehanizama zaštite odnosi se na Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH koje još uvijek nije uspostavila centralnu bazu podataka za slučajeve diskriminacije. Evidencija je neophodna za proučavanje i praćenje pojava diskriminacije i razvoj efikasnih mehanizama zaštite.
(1) Vidjeti komentare na Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije BiH dostupno na: http://www.javnarasprava.ba/JavnaRasprava/LawDetails?lawId=1310
(2) Komentari su preneseni bez intervencije.
(3) Za više vidjeti Komentar Kada se različito postupanje može opravdati? Izuzeci od principa jednakog postupanja u pravu Bosne i Hercegovine u svjetlu jurisprudencije Evropskog suda za ljudska prava i prava Evropske unije dostupno na: http://www.analitika.ba/bs/publikacije/kada-se-razlicito-postupanje-moze...
(4) Vidjeti Priručnik o pružanju podrške pravnoj zaštiti u slučajevima diskriminacije, Prava za sve, Sarajevo, 2015 godine, str. 33.
(5) Vidjeti Izvještaj Kvadratura antidiskriminacijskog trougla u BiH - Zakonski okvir, politike i prakse 2012–2016, Analitika, Sarajevo, 2016, str. 13. Izvještaj dostupan na: http://www.analitika.ba/bs/publikacije/kvadratura-antidiskriminacijskog-trougla-u-bih-zakonski-okvir-politike-i-prakse-2012
U Priručniku o pružanju podrške pravnoj zaštiti u slučajevima diskriminacije kao ograničenja efikasnoj zaštiti od diskriminacije navode se i: visina tarifa koja čini advokatske usluge nepristupačnim za veći broj građana, mali broj advokata je specijalizirano za postupke prema ZZD; centri, odnosno zavodi za pružanje besplatne pravne pomoći, nisu jednako i svima dostupni na cijeloj teritoriji BiH; samo je mali broj OCD koje pružaju besplatnu pravnu pomoć u BiH; OCD nedostaju kapaciteti da praktično pomognu žrtvama diskriminacije, npr. kroz pružanje informacija o ZZD i mehanizmima zaštite, besplatnu pravnu pomoć, pokretanje kolektivnih tužbi, uključivanje u postupke kao treća lica, pružanje drugih vidova podrške žrtvama odnosno grupama ili zajednicama koje su izložene diskriminaciji, itd., str. 7.
(6) Vidjeti Kvadratura antidiskriminacijskog trougla u BiH - Zakonski okvir, politike i prakse 2012–2016, Analitika, Sarajevo, 2016, str. 7.
(7) Vrhovni sud FBiH je zaključio kako je “takav stav suprotan konceptu i cilju Zakona o zabrani diskriminacije” i dodao kako je u konkretnom slučaju “materijalno pravo pogrešno primijenjeno” Zbog ovakve prakse i tumačenja suprotnog cilju konkretne odredbe, u usvojenim izmjenama i dopunama ZZD-a je izbačen uslov opravdanog interesa. Vidjeti Kvadratura antidiskriminacijskog trougla u BiH - Zakonski okvir, politike i prakse 2012–2016, Analitika, Sarajevo, 2016, str. 25.
(8) Ibid str. 37.
(9) Ibid str. 70.
(10) Ibid str. 57.
